لایحه پیشنهادی، موضوع شفافیت را در حوزههای مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی مورد توجه قرار داده و بررسی مفاد لایحه نشانگر آن است که در مقام پیشبینی پاره‌ای تدابیر و الزامات حقوقی برای برقراری شفافیت در این حوزه‌ها و نیز چگونگی مواجهه با خروج از چارچوب‌های تعیین شده مد نظر قرار گرفته است.
با توجه به تاکید ویژه رئیس جمهور بر موضوع شفافیت و ارتباط با آن با حقوق شهروندی و هم چنین، ارتباط محتوای آن با همه کمیسیون های دولت از دیگر سو، بررسی جامع آن با سازوکار مناسب و تشکیل «کمیسیون خاص شفافیت» به دبیری سید مهدی علوی در دفتر هیئت دولت در دستور کار قرار گرفته است.
سید مهدی علوی، دبیر کمیسیون خاص شفافیت، در یادداشتی برای تبیین دقیق ابعاد مختلف لایحه مذکور ابتدا تعریفی از شفافیت و ضرورت وجودی آن ارایه نموده و سپس به اهداف لایحه، پیشینه قانونی احکام و ویژگیهای آن پرداخته است که در ادامه می‌خوانید:
تعریف شفافیت
«شفافیت» به معنا و مفهوم «در معرض عموم قرار داشتن تمام امور عمومی جامعه» میباشد. برای تحقق شفافیت از یک طرف، باید شهروندان بتوانند از امور عمومی نزد دولت و نهادهای عمومی مطلع شوند (حق دسترسی به اطلاعات با کیفیت و کمیت بالا را دارا باشند). از طرف دیگر، دولت و نهادهای عمومی باید به طور خودکار اطلاعات خود را در معرض و دسترس عموم قرار دهند؛ چرا که امانتدار و نگهدار اطلاعات مذکور هستند (و نه مالک آن). به تعبیر دیگر، دولت و نهادهای عمومی موظف به ارایه تمامی اطلاعات در سریعترین زمان ممکن و حتی بدون اینکه تقاضایی برای آنها باشد، هستند.
شفافیت نقطه مقابل «اسرارگرایی» است. در فرهنگ اسرارگرایی اصل بر «محرمانگی» است و آگاهی مردم از امور جامعه ضرورت ندارد مگر در حدی که مقامات و مسئولان صلاح میدانند. بر مبنای این رویکرد، قوانین مختلف تحت عناوین امنیت ملی، مصالح عمومی، نظم عمومی، عفت عمومی و... سعی در محدودسازی افراد داشته و اصولاً ورود به این عرصهها با مجازات شدید مواجه میشود. حال آنکه در فرهنگ شفافیت اصل بر شفافیت است و اساساً درصدد تدابیری است که هر چه بیشتر بستر آگاهی مردم را فراهم کند؛ هر چند استثنائاتی هم در حد ضرورت (به طور مضیق) وجود دارد.
انواع شفافیت
شفافیت به دو نوع نهادی (سازمانی) و موضوعی تقسیم میشود. شفافیت نهادی به این معناست که اطلاعات سازمانی، ساختار تصمیمگیری دولت و نهادهای عمومی شفاف و آشکار باشد، اما شفافیت موضوعی به معنی حق دسترسی افراد به اطلاعات و اسناد موجود در مجموعههای مذکور است.
ضرورت برقراری شفافیت
استقرار شفافیت، موجب افزایش آگاهی شهروندان از امور جامعه و در نتیجه مشارکت فعال و نظارت بیشتر آنان در اداره جامعه خواهد شد و این امر قطعاً زمینه اعتماد عمومی نسبت به دستگاه حاکم و شیوه اداره حکومت و مقبولیت و مشروعیت حکومت را به دنبال خواهد داشت. از طرفی، انتشار اطلاعات و عینی و ملموس بودن اقدامات سبب کاهش پنهانکاری و فساد میباشد. بنابر این، شفافیت اصلیترین روش برای جلوگیری از بروز فساد و عامل بازدارنده برای توسعه فساد و عامل مهمی برای مبارزه با فساد محسوب میشود. به همین دلیل، شفافیت ابزار و وسیلهای برای تحقق حکمرانی مطلوب به حساب میآید.
راههای دستیابی به شفافیت
برای برقراری شفافیت باید مؤلفههای اصلی آن مورد توجه ویژه قرار گیرند و به نحو مطلوب پیاده شوند. این مؤلفهها عبارتند از: «آزادی بیان و مطبوعات»، «حق دسترسی به اطلاعات»، «مبارزه با فساد»، «دولت الکترونیک»، «مدیریت وضعیتهای تعارض منافع»، «حمایت از گزارشگران فساد» و «مسئولیت مدنی مؤسسات عمومی در قبال تصمیمات» که هر یک از آنها طیف قابل توجهی از مسایل را در بر میگیرند.
اهداف لایحه شفافیت
لایحه حاضر در صدد است با توجه به تبعات منفی و مفسدههای اسرارگرایی نسبت به آسیبشناسی نظام حقوقی کشور اقدام نموده و در راستای ارتقاء سطح شفافیت و تقویت آن، کمبودهای هر یک از مؤلفههای شفافیت و رفع خلأهای قانونی در این زمینه را جبران نماید. چینش احکام قانونی لازم برای پیادهسازی این مؤلفهها تا از این طریق، ضمن هموارسازی مسیر شفافیت و حمایت از آن، جامعه را به سمت شفافیت در حوزههای مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی سوق دهد و از نتایج شفافیت (ارتقاء اعتماد عمومی به نظام و افزایش سلامت نظام اداری و مقابله با فساد) بهرهمند سازد.
پیشینه حقوقی شفافیت
شفافیت در اعلامیهها و اسناد بینالمللی مورد توجه قرار گرفته و نظامهای حقوقی مختلف نیز در راستای حمایت از شفافیت اقدامات جدی انجام دادهاند. اما نظام حقوقی ما در گذشته بیشتر بر اسرارگرایی مبتنی بوده و کمتر به شفافیت توجه نموده است. البته در کشور ما نیز اخیراً قوانین و مقررات مهم و کلیدی از قبیل «قانون ارتقاء سلامت نظام اداری»، «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات»، «قوانین خاص در حوزه نظام بانکی و گمرکی» و «قوانین ناظر به ایجاد سازمانها و پایگاههای دادهها» برای تحقق شفافیت تصویب شدهاند، اما به دلایل مختلفی از جمله موارد زیر اجرا نشدهاند یا به نحو ناقص و ناکارآمد اجرا شدهاند:
* وجود ابهامات و ایرادها و کاستیها و خلأها
* تمرکز بر شفافیت اقتصادی و عدم توجه به سایر حوزههای زندگی عمومی
* تمرکز بر شفافیت درون سازمانی تا شفافیت عمومی
* گرایش به برخوردهای کیفری تا اتخاذ تدابیر پیشگیرانه
* تمرکز بر ایجاد ساختار و تشکیلات تا ایجاد ظرفیت پاسخگویی
اقدامات انجام گرفته
بر همین اساس، با توجه به ضرورتهای برقراری شفافیت، ایرادات وارده به قوانین و مقررات موجود در این زمینه (به شرحی که اشاره شد) لایحه شفافیت پس از انجام مطالعات گسترده از سوی مرکز بررسیهای استراتژیک ریاست جمهور ارایه شده و در جلسه 3/4/1397 هیئت وزیران مطرح و مقرر شد معاونت حقوقی رییس جمهور ظرف مهلت مشخص متن موردنظر خود را ارایه نموده تا در کمیسیونی خاص با ترکیب مشخص بررسی شود که به دلیل پیچیدگیها و مطول بودن آن تا کنون متن موردنظر ارایه نشده است.
ویژگیهای لایحه
هر چند برخی احکام لایحه جنبه تنقیحی و اصلاحی داشته ولی در عین حال برخی احکام نیز جنبه تأسیسی (که مسبوق به سابقه نبودهاند) دارند. در هر حال، لایحه از جهات زیر نسبت به احکام سابق قانونی برتری دارد:
* از آنجا که شفافیت مفهوم وسیعی است و در بخشهای مختلف (اعم از اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی) اعمال میگردد، لذا لایحه تمامی حوزههای امور عمومی را به صورت یکپارچه در برگرفته است.
* لایحه علاوه بر شفافیت درون سازمانی که متمرکز بر ساختار درونی دولت و نهادهای عمومی است به ابعاد برون سازمانی نیز پرداخته است.
* رویکرد لایحه برخورد کیفری نیست بلکه تدابیر پیشگیرانه را مدنظر قرار داده است. به جنبه های اعلامی موضوع تأکید داشته و ریشهها و زمینههای پنهانکاری را مدنظر قرار داده است.
* پیشبینی شورای عالی شفافیت به عنوان موتور محرک قانون
