سند سیاستی نظام بیمه اجتماعی کشور

سند سیاستی نظام بیمه اجتماعی کشور

 

مقدمه

 سند سیاستی از سنخ اسناد سیاست سازی (Policy Making) می باشد. سیاست سازی فرآیندی است که طی آن دولت چشم انداز سیاسی خویش را به برنامه ها (Programs) و عملیات  (Actions)تبدیل می کند تا خدماتی را ارایه نماید یا تغییراتی را در دنیای واقعی پدید آورد گزارش حاضر روش تدوین یک سند سیاستی را بر مبنای روش چرخه ای سیاستگذاری عمومی ارایه می نماید. مدل چرخه ای سیاستگذاری عمومی با تمرکز بر فرآیند سیاستگذاری عمومی، رویکردی مرحله ای/چرخه ای به سیاست های عمومی دارد: نخست بر "مسئله محوری" به مثابه نقطه عزیمت معرفت علمی و متمایز کننده رشته سیاستگذاری عمومی از دیگر رشته های دانشگاهی تاکید دارد، و سپس با تمرکز بر راه حل ها، تصمیم گیری، اجرا و ارزیابی به تکمیل فرآیند سیاست های بخش عمومی می پردازد.

مسأله‌شناسی تحلیلی

 مساله شناسی تحلیلی بر اساس تکلیفی که در قانون برنامه پنجم برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تعیین شده است انجام می‌شود. ماده  27 قانون برنامه پنجم توسعه تکلیف طراحی و استقرار نظام تأمین اجتماعی چند لایه را به شرح ذیل بعهده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار داده است.

ماده 27- دولت مجاز است نسبت به برقراری و استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی چند لایه با لحاظ حداقل سه‌لایة:

  1. مساعدت های اجتماعی شامل خدمات حمایتی و توانمندسازی

  2. بیمه‌های اجتماعی پایه شامل مستمری‌های پایه و بیمه‌های درمانی پایه

  3. بیمه‌های مکمل بازنشستگی و درمان

 با رعایت یکپارچگی، انسجام ساختاری، همسویی و هماهنگی بین این لایه‌ها در کشور اقدام نماید.

  مساله شناسی سند سیاستی حاضر در گام اول معطوف به شناسایی تحلیلی مهمترین مسایلی است که این نظام قصد حل و رفع آن را دارد. در عین حال مسایل و موانعی که استقرار این نظام در پیش دارد را نیز بیان می نماید.

چالش‌های نظام بیمه اجتماعی کشور در چهار حوزه «پوشش جمعیتی» ، «منابع» ، «مصارف» و «ساختار و مدیریت» قابل بررسی است و مؤلفه های مؤثر بر هر حوزه بر دیگر حوزه ها تأثیر مستقیم دارد. به عنوان مثال، اگر پوشش جمعیتی با رعایت قواعد محاسبات بیمه‌ای انجام شود، می‌تواند موجب تنظیم منابع و مصارف صندوق‌ها شود و اگر بدون رعایت این قواعد باشد، صرفاً به افزایش تعهدات منجر می شود.

همچنین، در صورتی که صندوق از ساختار منسجم و ثبات مدیریتی برخوردار باشد، مصارف آن منطقی و قابل کنترل و منابع آن قابل تأمین خواهد بود، اما در شرایط بی ثباتی مدیریت و نابسامانی ساختاری (آنچنانکه طی سال‌های اخیر تجربه شد) تمامی مؤلفه‌های مؤثر بر منابع و مصارف کارکرد نادرست و نتایج نامطلوب خواهند داشت. قطعاً چنین وضعیتی منافع درازمدت جامعه و مصالح نظام جمهوری اسلامی را تأمین نمی‌کند.

باتوجه به این نکات، مهم‌ترین چالش‌های نظام بیمه اجتماعی کشور از منظر قانونگذاری در چهار محور پوشش جمعیتی، تعهدات وخدمات، منابع مالی( منابع، مصارف) و ساختار اداری به این شرح است:

1- در حوزه پوشش جمعیتی :

 l فراگیر نبودن قلمروهای بیمه‌اجتماعی و پوشش جمعتی ناکافی

 با عنایت به اینکه مبنای پوشش بیمه‌های اجتماعی وضعیت شغلی افراد است، گروه غیر مزد وحقوق بگیر(کارفرمایان، کارکنان مستقل و کارکنان فامیلی بدون مزد) مشمول بیمه غیر اجباری( اختیاری وسایر) و گروه مزد و حقوق بگیران(شامل مزد و حقوق بگیران بخش عمومی و خصوصی) مشمول بیمه اجباری می‌باشند. از شاغلان ده ساله و بیشتر کشور  درسال 1392حدود 6/11 میلیون نفر مزد و حقوق بگیر و 1/9 میلیون نفر غیر مزد وحقوق بگیر بوده‌اند. باتوجه به آمارهای موجود در مجموع  حدود 2/5 میلیون نفر شاغل کشور خارج از پوشش بیمه بازنشستگی بوده‌اند که حدود دویست هزار نفر آن مزد و حقوق بگیر مشمول بیمه اجباری و حدود 5 میلیون نفر از غیر مزد وحقوق بگیران مشمول بیمه غیر اجباری بوده‌اند.

خلاء پوشش در گروه اول به معنی فرار از پوشش بیمه‌ای و ناکارآمدی ساز وکارهای پوشش بیمه‌ای است. همانطور که مشاهده می‌شود به دلایلی به خصوص مشکلات قوانین و مقررات، بیمه اجتماعی نتوانسته در بازار غیر رسمی عملکرد مطلوبی داشته باشد و اکثریت شاغلان این بخش(حدود 51%) تحت پوشش بیمه اجتماعی نیستند.

در مجموع حدود 70 درصد جمعیت شاغل کشور تحت پوشش انواع بیمه‌ها قرار دارند لیکن قریب 30 درصد جمعیت شاغل کشور هیچگونه پوشش بیمه‌ای ندارند.

l نبود سیستم بیمه‌ای مناسب و عدم استمرار پوشش بیمه‌ای برای شاغلان غیر مزد و حقوق بگیر

 بررسی ها نشان می دهد که بخش عمده پوشش صندوق های بیمه اجتماعی در کشور ما متمرکز بر اقشار مزد و حقوق بگیر بوده و در زمینه حمایت از شاغلان بدون کارفرما ـ که نزدیک به نیمی از شاغلان و فعالان اقتصادی کشور هستند ـ و همچنین سایر اقشار جامعه از قبیل زنان سرپرست خانوار، زنان خانه دار، شاغلان موقت و پاره وقت و ...، توفیق چندانی به دست نیامده است.

علت اصلی این امر به ماهیت بیمه اجتماعی و نحوه طراحی آن مربوط است که وابسته به سه رکن «کارفرما ـ مزد و حقوق رسمی ـ کارگاه معین» است. به همین دلیل در اغلب کشورها، برای بیمه اجتماعی افراد فاقد کارفرما، طرح های بیمه اجتماعی متفاوتی طراحی شده که عموماً به نام سیستم مستمری ملی یا برنامه های فراگیر شناخته می شوند.

به دلیل نبود چنین طرحی در کشور ما، مطالبات اجتماعی عمدتاً به صندوق های بیمه اجتماعی ـ که خاص اقشار مزد و حقوق بگیر است ـ منتقل می شود و بدون آنکه مشکلی را از جامعه هدف حل کند، منجر به ایجاد کسری منابع برای صندوق ها و افزایش وابستگی آنها به بودجه دولت شده است.

l پوشش گروه های جمعیتی جدید با میانگین سنی بالا

 طی سال های اخیر، گروه های جدیدی به عضویت سازمان تأمین اجتماعی (و بعضاً سایر صندوق ها) اضافه شده‌اند که میانگین سنی آنها از حد طبیعی (نرمال) بالاتر بوده است. این وضعیت موجب شده که متوسط دوره بیمه پردازی اعضای صندوق ها کاهش یابد و کفه تعهدات صندوق نسبت به منابع آن سنگین تر شود.

l پوشش گروه های جدید با حمایت دولت

 گروه‌های جدیدی که با تصویب قوانین خاص به عضویت سازمان تأمین اجتماعی درآمده اند، بخش عمده ای از حق بیمه آنها به عهده دولت است و در نتیجه قابل وصول نیست. به عنوان مثال در مورد باربران، خادمین مساجد، بافندگان فرش و صاحبان صنایع دستی شناسه دار، سهم دولت از حق بیمه «بیست بیست و هفتم» است که حدود 74% منابع بیمه ای آنهاست و عمدتاً پرداخت نمی شود.

l تسهیل در مقررات بازنشستگی های پیش از موعد

 در سال های اخیر، با تصویب قوانین متعدد، شرایط استفاده از بازنشستگی های پیش از موعد تسهیل شده است. این در حالی است که به دلیل افزایش طول عمر و روند سالمند شدن جمعیت، هزینه های دوران بازنشستگی با سرعت سرسام آوری افزایش می یابد. قواعد محاسبات بیمه ای حکم می کند که با افزایش امید به زندگی، سن بازنشستگی افزایش یابد و حتی راهبرد «بازنشستگی دیررس» اتخاذ شود. اما قانونگذاری در کشور ما مسیر عکس این راهبرد را پیموده است.

 

2- در حوزه تعهدات وخدمات :

l رشد بی تناسب حقوق بازنشستگان-تشدید شکاف درآمدی بین سطوح بالا و پایین

l پایین بودن نسبت میانگین دریافتی مستمری بگیران به میانگین سطح معیشت جامعه

 ازآنجا که گروههایی که دارای درآمدهای ثابتی هستند در اثر تورم و بی‌ثباتی قیمت‌ها قدرت خرید آنها کاهش می‌یابد و در نتیجه خسران بیشتری را متحمل می‌شوند؛ معمولاً دولت‌ها برای جبران کاهش خرید این افراد، میزان دریافتی آنها را با شاخصی از تورم تعدیل می‌کنند.

یکی از دغدغه‌هایی که در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی مطرح است، کفایت درآمد حاصل از مستمری دوران بازنشستگی و سالمندی است؛ توجه به کمیت و کیفیت خدماتی که به بازنشستگان در مقابل مخاطرات و نوسانات اقتصادی "جهت حفظ کیفیت زندگی آنان ارائه میشود از اهم اولویت ها میباشد.

در حال حاضر میانگین حقوق بازنشستگان صندوقهای بیمه‌ای 60 درصد میانگین هزینه های یک خانوار در جامعه می‌باشد. به عبارت دیگر اگر میانگین هزینه‌های یک خانوار در جامعه یک میلیون تومان باشد میانگین حقوق بازنشستگان ما ششصد هزار تومان می‌باشد.

l فقدان جامعیت و کفایت در تعهدات بیمه ای شامل:

  • نبود جامعیت و کفایت در مزایای ازکارافتادگی کلی و جزئی (به خصوص موارد غیرناشی از کار)

  • اثربخش نبودن خدمات و تعهدات کوتاه مدت

l ناکارآمدی نسبی در نظام اجرایی و خدمت رسانی صندوق های بیمه ای به دلیل:

  • به روز نبودن سیستم های خدمات رسانی صندوق ها در برخی نقاط کشور

  • وابستگی سیستم های خدمات رسانی به نیروی انسانی و تأثیرگذاری عوامل انسانی بر این امر

  • روند کند واگذاری وظایف اجرایی و خدماتی دستگاهها به کارگزاری ها و مؤسسات غیردولتی

l نارسایی برخی قوانین و مقررات در جهت پاسخگویی به نیازهای کنونی جامعه هدف به علت :

  • وجود تبعیض های ناعادلانه در برخی قوانین و مقررات بیمه و بازنشستگی بین صندوق ها

  • وجود پیچیدگی و ابهام در برخی قوانین که منجر به عدم اجرای صحیح آنها می شود

  • وجود قوانینی که منجر به تضعیف صندوق های بازنشستگی و افزایش بدهی های دولت می شود بدون آنکه به نفع عموم بیمه شدگان باشد

l وجود نارضایتی از روش ها و مراحل خدمت رسانی  و پاسخگویی در صندوق های بیمه به علت:

  • پیچیدگی مراحل برقراری مزایا, کمک ها و مستمری ها

  • وجود ابهام و پیچیدگی در برخی مقررات بازنشستگی

  • امکان سوء استفاده در مراحل مختلف برقراری و پرداخت مستمری ها

3- در حوزه منابع مالی :

l افزایش بدهی های معوقه دولت به صندوق های بیمه و بازنشستگی ؛

تداوم تصویب قوانینی که بدهی های دولت به صندوق های بازنشستگی را افزایش می دهد.

عدم کفایت اعتبارات پیش بینی شده در بودجه های سنواتی برای کاهش تدریجی این بدهی ها

 در شرایطی که دولت با محدودیت شدید منابع مواجه است، به دلیل تصویب قوانین حمایتی و معافیت های بیمه ای، بدهی های معوقه دولت به صندوق های بیمه اجتماعی به طور تصاعدی در حال افزایش است و پیش بینی می شود که طی پنج سال آینده به سطح «غیرقابل وصول» خواهد رسید. مگر آنکه در اولین فرصت، قوانین تعهدآور اصلاح شوند و جلوی رشد این بدهی ها گرفته شود.

گزارش ها نشان می‌دهد که مبلغ بدهی های دولت به این سازمان از حدود 60 هزار میلیارد ریال در سال 1384 به بیش از 590 هزار میلیارد ریال در سال 1392 رسیده است. از این تعهدات، حدود 30 درصد مربوط به معافیت حق بیمه بیمه شدگان حمایتی و 18 درصد مربوط به تعهدات دولت ناشی از بازنشستگی های پیش از موعد است. درحالی که هردو نوع این تعهدات قانونی بدون توجه به محاسبات بیمه ای و الزامات علمی بیمه های اجتماعی به تصویب رسیده است.

  • سربه سر شدن منابع و مصارف صندوق های بیمه و بازنشستگی؛

  • تضعیف منابع صندوق های بیمه به دلایلی مانند کاهش نسبی رشد دستمزدها، نرخ بیکاری، اشتغال پنهان, فرار بیمه ای و ...

  • تضعیف سازوکارهای وصول حق بیمه و عدم امکان وصول مطالبات معوقه از کارفرمایان به دلیل شرایط اقتصادی.

  • عدم پراخت بدهی های دولت به صورت نقدی و به مقدار مؤثر سالانه

  • ضعف در سیستم شناسایی کارگاه ها و کارگران شاغل در آنها

  • کاهش سن بازنشستگی ( متوسط سن بازنشستگی در اغلب کشورهای توسعه یافته بیش از  65 سال است در حالی که در ایران حدود  50 سال می باشد )

  • عدم تناسب فیمابین سن بازنشستگی و امید به زندگی در جامعه

l وجود ابهام در عملکرد اقتصادی سازمان های بیمه گر ؛

  • نبود استراتژی شفاف و سازوکار گزارش دهی و پاسخگویی در حوزه سرمایه گذاری؛

  • ضعف نظارت بر شرکت های تحت پوشش از نظر نحوه عملکرد و میزان بازدهی واقعی آنها ؛

l کسری منابع صندوق بیمه بیکاری و ناتوانی این صندوق در جهت تأمین نیازهای کنونی ؛

  • ناکافی بودن کمک های دولت به صندوق بیمه بیکاری

  • عدم تناسب قانون و مقررات بیمه بیکاری با شرایط اقتصادی کنونی

  • امکان استفاده نادرست و ناحق از مزایای بیمه بیکاری

4- در حوزه ساختار اداری/ اجرایی :

l نبود سیستم های کارآمد برای نظارت بر اجرای قوانین, رسیدگی به شکایت ها و احقاق حقوق مردم(ترتیبات نظارتی فعلی کافی نیست)

نظارت های که بازرسان قانونی صندوقها انجام می‌دهند عمدتاً ناظر بر فعالیت مالی بوده و نظارتی بر عملکرد ارکان صندوقها و مدیریت آنها وجود ندارد.

در خصوص نظارت شایان ذکر است تقریباً در تمام کشورهای توسعه‌یافته صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی زیر نظر یک مقام ناظر مالی قانون‌گذار فعالیت می‌کنند. متاسفانه علی رغم وجود هیئت نظارت و بازرس در ارکان تشکیلاتی صندوقهای بازنشستگی استانداردی جهت نظارت و ارایه گزارش به شرکای صندوقها (دولت، کارفرما، بیمه شده) وجود ندارد.

l نبود نظام گزارش دهی و نظارت مستقل در صندوقها

 در حال حاضر هیچ نهاد مالی متمرکزی به عنوان مقام ناظر(Regulator) صندوق‌های بازنشستگی وجود ندارد. با توجه به فقدان مقام ناظر، صندوق‌ها ملزم به رعایت هیچ یک از معیارهای شفافیت در گزارش‌دهی نیستند.

l ابهام قانونی در ساختار صندوق ها

 تصویب قوانین متعدد در خصوص ساختار کلان صندوق های بیمه اجتماعی موجب شده که ماهیت حقوقی و اداری آنها با ابهام روبرو شود. به عنوان مثال، «سازمان تأمین اجتماعی» موضوع ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری همچنان تشکیل نشده و مصداق خارجی ندارد. درحالی که در برخی قوانین، از سازمان تأمین اجتماعی (موضوع قانون تأمین اجتماعی مصوب 1354) به عنوان صندوق و در سایر قوانین به عنوان سازمان یاد می شود. در همین زمینه، ابهامات زیادی در تطبیق ماده (17) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی با قانون اصلاح ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری وجود دارد.

l بی ثباتی مدیریت

 باوجود آنکه در ماهیت عمومی و غیردولتی صندوق های بیمه اجتماعی و آثار درازمدت آنها بر سرنوشت جامعه زیرپوشش تردیدی وجود ندارد، بی ثباتی مدیریت (حتی در رده های مدیریت حرفه ای) و تأثیر بالای تحولات سیاسی بر مدیریت این صندوق ها، مشکلات زیادی را موجب شده است که نتیجه آن، افت شدید بازدهی فعالیت های اقتصادی، کاهش نظارت بر عملکرد صندوق ها، گسترش فساد اداری و افزایش روزافزون مطالبات معوقه بوده است.

باتوجه به نکاتی که بیان شد، می‌توان نتیجه گرفت که بخش عمده چالش های موجود در نظام بیمه اجتماعی ناشی از کیفیت قانونگذاری‌ها در این بخش است نحوه مدیریت صندوق ها و عملکرد آنها را تحت تأثیر قرار داده است. بنابراین، برقراری ثبات و پایداری در نظام بیمه اجتماعی کشور مستلزم بهبود فرایندهای سیاست گذاری و قانون گذاری درباره این صندوق هاست. از آنجاکه صندوق های بیمه اجتماعی کارکرد درازمدت دارند، هرگونه قانون گذاری مقطعی بدون توجه به نتایج درازمدت آن، می تواند وضعیت بیمه های اجتماعی را در درازمدت با مخاطره روبرو سازد.

با عنایت به اینکه حدود 65 درصد جمعیت کشور به طور مستقیم تحت پوشش نظام بیمه اجتماعی هستند و این نسبت در حال افزایش است، با وقوع سالمندی در ترکیب جمعیتی کشور، هرگونه بحران در نظام بیمه اجتماعی ممکن است به یک بحران اجتماعی و امنیتی برای نظام جمهوری اسلامی تبدیل شود.

تدوین سیاست و نظریه پایه

 بیمه‌های اجتماعی در نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی از جایگاه ویژه ای برخوردار است. علاوه بر آنکه در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، بیمه های اجتماعی مبتنی بر بازار کار و اشتغال نقش محوری دارد، ماهیت ذاتی بیمه های اجتماعی نیز که مبتنی بر مشارکت مردم، کمترین وابستگی به دولت، پایداری بلند مدت و تأکید بر کرامت انسانی است، ایجاب می کند که این راهبرد در نظام تأمین اجتماعی کشور دارای اولویت باشد.

در ماده (3) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی بر گسترش نظام بیمه ای و تأمین سطح بیمه همگانی برای آحاد جامعه با «اولویت دادن به بیمه های مبتنی بر بازار کار و اشتغال» تأکید شده است. این اولویت بخشی به این علت است که نخستین مأموریت بیمه های اجتماعی، حمایت از شاغلان و فعالان بازار کار بوده و هست. علاوه براین، اتکاء به بازار کار موجب می شود که بیمه ها از منابع درآمدی درون زا برخوردار باشند و به بودجه دولت (که معمولاً دارای نوسان های انقباضی و انبساطی است) وابسته نشوند.

به دلیل اتکای بیمه های اجتماعی به مشارکت مالی مردم، برای اعضای صندوق های بیمه «حقوق» معینی ایجاد می‌شود که صندوق نسبت به آن «تعهد» دارد. بنابراین، پرداخت های صندوق بیمه به اعضا از نوع اعانه و حمایت نیست بلکه تعهد قانونی است و این امر شأن و کرامت اعضا را حفظ می کند چون متناسب با نحوه مشارکت آنها نیز هست. اینها دلایلی است که موجب می شود در درون نظام های تأمین اجتماعی، بیمه های اجتماعی در اولویت قرار گیرند.

طرح «تأمین اجتماعی چند لایه» نخستین بار از سوی بانک جهانی ارائه شد. این طرح که برای پوشش هریک از اقشار جامعه به تناسب وضع درآمدی آن لایه متناسبی را پیشنهاد می کرد، به دلیل تأکید بر خصوصی سازی بیمه های اجتماعی و دور شدن آنها از سازوکار بازتوزیعی، واکنش های منتقدانه بسیاری از صاحب نظران اقتصادی و اجتماعی جهان را در پی داشت. به موازات این طرح، سازمان بین المللی کار و کمیسیون اروپایی نیز طرح های دیگری با همین عنوان ـ و البته با تأکید بر نقش بازتوزیعی بیمه اجتماعی و تداوم مسئولیت دولت ها در این لایه ـ ارائه کردند و همایش های علمی متعددی در سطوح منطقه ای و بین المللی برای بررسی این نظریه ها برگزار شد. این تضارب آرا موجب شد که در طرح بانک جهانی تعدیل هایی صورت گیرد تا کشورهای مختلف بتوانند متناسب با شرایط و نیازهای خاص خود نظام های تأمین اجتماعی چندلایه را به صورت های متفاوت طراحی و اجرا کنند.

نتیجه آنکه نظام تأمین اجتماعی چند لایه، رویکردی نو و تجربه شده در جهان امروز است که مناسب ترین الگو را برای پوشش کامل جمعیت ارائه می کند. هرچند که الگوهای مختلفی از این نوع نظام ها در جهان وجود دارد و وجه مشترک همه آنها وجود سه لایه حمایتی، بیمه ای و تکمیلی است، اما سطح بندی این سه لایه برحسب شرایط و نیازهای هر کشور تفاوت دارد.

نکته مهم آن است که هیچ یک از سه لایه مورد بحث، بدون وجود دیگری نمی تواند موفق عمل کند. همان طور که در کشور ما نیز به وضوح تجربه شده است، در نبود لایه حمایتی قوی و عمیق، انتظارات حمایتی جامعه به سمت لایه بیمه های اجتماعی هدایت می شود و هزینه های ناخواسته آن را باید بیمه شدگان بپردازند.

تحلیل حقوقی

 وفق اصل بیست و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی ، بیکاری ، پیری ، از کارافتادگی ، بی سرپرستی ، در راه ماندگی ، حوادث و سوانح و نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت های پزشکی به صورت بیمه و غیره حقی است همگانی و دولت مکلّف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت های مالی فوق را برای یک یک افراد کشور تأمین کند.

مطابق بند (الف) ماده 3 در قانون ساختار بر گسترش نظام بیمه ای و تامین سطح بیمه همگانی برای آحاد جامعه با اولویت قرار دادن به بیمه های مبتنی بر بازار کار و اشتغال تأکید شده است و در بند (د) ماده 3 همان قانون تشکیل صندوق های بیمه‌ای مورد نیاز از قبیل بیمه حرف و مشاغل آزاد، بیمه روستاییان و عشایر، بیمه های خاص زنان بیوه و سالخورده و خود سرپرست و بیمه خاص حمایت از کودکان را جمله وظایف و اهداف حوزه بیمه ای برشمرده است.

در بند (الف) ماده 6 قانون ساختار نظام جامع نیز بر ساماندهی و هماهنگی فعالیتها و خدمات در هر یک از حوزه های بیمه‌ای، حمایتی و امدادی در جهت افزایش کار آمدی و پوشش کاملتر فعالیت دستگاهها به نحوی که از همپوشانی و تداخل فعالیت آنها جلوگیری گردد تأکید شد.

  در بخش یک بند (ی) ماده 6 همان قانون بهره مندی صندوقهای فعال در سطح همگانی بیمه‌های اجتماعی و درمانی بابت هر عضو از محل منابع عمومی را  به صورت سرانه برابر تعیین کرد، هر چند این امر را مانع حمایت دولت از اقشار ضعیف جامعه ندانسته است.

تکلیف دیگری که در بخش 2 و 3 بند (ی) ماده 6 بر آن تأکید شده است و تاکنون نیز اجرایی نشده است، درصد مشارکت و سهم پرداختی کارفرما و بیمه شده نسبت به ماخذ کسر حق بیمه به صندوقهای فعال در سطح بیمه های همگانی بیمه های اجتماعی و درمانی یکسان می‌باشد.

نکته کلیدی دیگر در بند (ط) ماده 8 همان قانون مستتر است که بر ارائه تعهدات بیمه‌ای صندوقها در قبال افراد عضو و زیر پوشش بر اساس قاعده عدالت و به تناسب میزان مشارکت (سنوات و میزان پرداخت حق بیمه) و با تنظیم ورودیها و خروجیها طبق محاسبات بیمه ای تاکید شده است و مبنای اساسی در تنظیم این سند خواهد بود.

در ماده  27  قانون بر نامه پنجم که این سند بر اساس آن تنظیم شده است اشاره شد که دولت مجاز است نسبت به برقراری و استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی چند لایه با لحاظ حداقل سه‌لایة:

  • مساعدت های اجتماعی شامل خدمات حمایتی و توانمندسازی

  • بیمه‌های اجتماعی پایه شامل مستمری‌های پایه و بیمه‌های درمانی پایه

  • بیمه‌های مکمل بازنشستگی و درمان

 با رعایت یکپارچگی، انسجام ساختاری، همسویی و هماهنگی بین این لایه‌ها در کشور اقدام نماید.

در ماده 42 برنامه پنجم نیز دولت را مجاز دانسته است خانواده‌هایی را که سرپرست آنها تحت پوشش هیچ‌گونه بیمه‌ای نیست، تحت پوشش مقررات عام تأمین اجتماعی قرار دهد.(بیمه اجتماعی فراگیر)

شایان ذکر است پیش بینی منابع مالی جهت احرای این طرح در بودجه سنواتی امر الزامی به نظر میرسد